制度创新

城中村治理的制度创新

何慧丽 李向群

【摘要】在城市化进程之中，城中村因征用土地、分配财富等引发了一些社会治理问题。作为地方党委和政府，如何通过制度创新，将村民自治与基层党建结合起来，使村民受益、村庄相对稳定，并服务于城市全局的可持续发展，是一个十分重要的问题。厦门市海沧区通过实行村级文书制度，促进了村民自治制度建设和基层党组织建设的有机统一，改善了村两委关系，达成了一定程度的村级良性治理。

【关键词】村级文书制度；城中村；乡村治理；村两委关系；基层党组织建设

近些年来，我国积极推行村民自治制度，乡村治理不断完善。但在一些村庄，也出现了村两委关系不和谐、利益纠葛复杂化等问题。［1］特别是随着城市化进程加速，在某些城中村，因征用土地、分配财富等引发了一些社会治理问题。［2］作为地方党委和政府，如何通过制度创新，将村民自治与基层党建结合起来，使村民受益、村庄相对稳定，并服务于城市全局的可持续发展，是一个十分重要的问题。为了解决城中村治理中存在的问题，2014年厦门市海沧区试行聘用村级文书工作，取得了良好效果。2014年，该区颁发了《海沧区村级文书聘用管理暂行办法》，进一步规范了村级文书制度。本文拟在实地调查研究的基础上，对村级文书制度与基层民主制度和基层党组织建设的关系作一简要介绍和分析。

村级文书制度与基层民主制度建设

在某些城中村，“财大气粗型”的村委会主任在与村支书的利益搏弈中居于上风，党组织很难对其进行管理。许多村庄存在利益冲突，由于村务不公开，出现了村民“不能看”“、不会看”、“不愿看”、“事不明”“、气不顺”等问

题。这就需要建立一套制度，改善村支书、村主任、村民之间的关系，推动基层民主制度建设。村级文书制度就是这样一套制度。

村级文书聘用的对象，应具备以下条件：男60周岁、女55周岁以下的中共党员或入党积极分子，一般不由村两委干部兼任；《暂行办法》颁布前已聘用、工作成绩突出的年龄可放宽；初中以上文化程度，有一定的公文写作能力和农村基层工作经验；群众基础较好，所在村的党员群众评价较高；遵纪守法、公道正派，无不良社会反映和违法违纪行为；身体健康，能完成农村基层组织安排的各项任务；愿意为村集体工作，乐于为村民服务。

村级文书在镇（街）业务部门指导下，在村党支部和村委会的集体领导下，履行以下职责：村务公开资料的收集、公开与管理及其他日常事务性工作；文件、资料的上传下达与管理；村两委联席会及村民会议、村民代表会议及村委会的会务与记录工作及会议记录本的保管；村党支部、村委会印章的保管，凭会议记录和村书记、主任的签字使用印章；信息联络工作；村级组织的文秘和日常行政事务,实行坐班制；完成镇（街）、村党支部、村委会安排的其他工作任务。从制度设计上，文书员不由村两委干部兼任，这就与村干部没有利害关系冲突，不属于既有村级权力集团的范畴。另外，素质较好、有一定群众基础、乐于为村民服务，这是文书员尽责的一个基本保证。从文书员职责上看出，它是村务公开民主管理工作的协调人、事务人、监督人以及村级事务的发言人，起着村两委“办公室主任”的角色。村两委按照上述职责使用文书员，使平时工作做到了会议有人记、制度有人定、资料有人存、印章有人管、公开有人提、事务有人抓、群众意见有人答复。村级文书制度的绩效，从推动村级

民主制度建设方面来看，表现为如下四方面：

1.保证了村务公开的全面性和及时性。全镇村务公开栏按政务类、事务类、财务类及回音壁四块进行了统一规范。文书员通过日常工作，对公开栏进行经常性的

清理维护，公开内容做到了应公开全公开：村财务收支明细账和村干部工资补贴每月公布一次，民政、计生、发展党员、征地拆迁、村干部工作分工有变动随时公示公开，所有工程建设和各业承包招投标的全过程全面公开；文书员也主动向村两委了解并索取公开资料及时进行公开；村文书员严格按照“提议—审查—确定—公布—建档”的程序公开各项村务。海沧区东孚镇东埔村还针对村民对小组财务也应该公开的要求，进一步把公开栏建至村民小组，在全村六个村民小组全面建立了公开栏，把涉及各小组的财务、组务，特别是征地等村民关注的事项公布到各小组，涉及到全体村民重大利益的公示内容均被制卡存档，受到村民的欢迎。

2.有利于村两委工作的有力开展，促进了村两委关系的改善，保证了村两委换届过程中的连续性和稳定性。村文书员的配备，改变了“村主任抓着村委会公章、书记锁着党组织公章”的不良现象，同时也在一定程度上将村“两委”主要干部从许多繁琐的日常事务中解脱出来，有力地推动了村两委工作的科学性和明晰性。施行文书制度以来，文书员管理着印章和登记薄，清楚地记着各项社会治安管理事务、社会救济、优抚补助事务、计划生育、独子证明等事务、种粮补贴事务、土地征用相关事务（如征地面积各户情况公示、征地综合补偿款分配发放清单公示、房屋拆迁、租地承包合同、土地经营权确认等），以及其他村里公务，比如身份证明、分户申请证明、义务教育证明等。村文书办公室里井然有条地陈列着农村经济相关材料存档、换届管理相关材料存档、村务公示材料存档、党支部文件存档、劳动保障部门相关材料存档、村委会有关事务材料存档、合同存档、征地材料存档、学习实践科学发展观及远程教育相关材料存档、医疗保险材料存档、土地款分配方案存档，等等。对村务管理的文书资料，特别是集体经济合同文书，全部建档管理，使村务管理过程有据可查，减少了过去村干部间的相互猜疑现象，逐步培养了相互沟通、交流与配合的好习惯，也为换届移交工作奠定了良好基础。

3.提高了村民参政议政的意愿和能力。有了村文书员这个“常驻代表”和“发言人”，村部的办公环境得到了明显改善，村民到村委会办事反映情况有人接待，问题能得到及时的解决或答复，群众更愿意到村部去坐一坐、看一看、聊一聊，村“两委”干部与群众的交流多了，信息渠道通了，村干部感到事情好办多了，同时在群众的面对面监督下，村“两委”的工作作风、施政方式得到了改进，工作效率大大提高，党群干群关系得到了极大改善。在东孚工业区的一、二期开发建设中，东埔、山边两村征地近3000亩，莲花村在日月谷项目的征地也近500亩，未出现任何群体性上访。由于文书制度的周到和及时，群众对村级事务的决策与管理做到了然于胸，主动参与决策与管理的积极性明显增强。此外，通过文书制度这一制度化建设，还减少了村干部因侥幸而犯罪的机会。

可见，村级文书制度的设置，弥补了村级组织既有权力结构的缺陷，有效促进了村民自治制度建设。

村级文书制度与基层党组织建设

在许多城中村，党组织工作被动，软弱无力，党的领导核心地位和作用难以保持和发挥。大多数村庄的情况是村两委合不来，“兜不拢”：村委会成了村民自治的主体性力量，村支部在处理村里大事、财权、事权和村务时只属配角，失去了核心领导作用。如何加强城中村的基层 ……此处隐藏6775个字…… 文网Www.)司中第一家结束清算。

从改革中受益

从债务泥潭中拔出腿来的华福，并未就此满足，而是以更大的改革力度，朝着更高的目标一路“辞旧迎新”。

由非银行金融机构转身投资控股企业后，华福公司展开了两轮制度创新，对国有体制下的企业如何完善法人治理，作出积极探索，先后制定３５项基本制度和１６项管理规定。丁仕达说：“改革的目的只有一个，就是实现国有资产的保值增值，实现守财、理财、生财。”

对于投资控股企业而言，项目选择和风险控制至为关键。这有赖于科学的决策和完善的监管。为此，华福设立了经济发展决策咨询委员会、 预算管理委员会、风险管理委员会、薪酬委员会、大额资金管理委员会等议事机构，重大决策须经过“部门提议、调查研究、议事机构对接论证、党组或总裁办公会议集体研究、报批上级管理部门”的完整流程；同时，完善内部审计制度，规避经营风险，严格要求派驻所投资企业的董事、监事定期述职，实时掌握经营状况。

此举成效显著。自２００２年以来，华福没有发生重大经营亏损，被称为国有资产的“严管家”。

企业的核心竞争力在人才，有了物尽其用、人尽其才的制度保障，企业才能有源源不断的活力。华福把打破“铁交椅”、“铁饭碗”列为重点改革，２００３年以来，进行了两轮人事与用工制度改革，中层领导职位竞争上岗，全员竞聘上岗，同时根据岗位的职责、贡献和工作量，确定员工的薪酬分配系数档次，实现责、权、利的统一。

经过一系列改革，华福逐渐从一个高负债、高债息支出的高风险企业走向新生，截至２００５年底，总资产达到４０．３１亿元，净资产收益率１６．４２％，利润３．３０７１亿元，旗下拥有华能国际、厦门国际银行、香港闽信集团、福建炼化、广发华福证券、永诚保险等一批优质企业的股权，优质资产高达９０％。

２００５年８月，“福建投资企业集团公司”正式挂牌，此后两年，以全新姿态搏击

资本市场，发展势头一路向好。至去年底，华福总资产达到４２．４７亿元，净资产２５．５３亿元，２００６、２００７两年合计纳税超亿元。

华福的目标是打造海峡西岸投融资平台，丁仕达认为：“华福的优势在于金融股权投资，它已具备金融综合经营的基本架构，我们将利用这个优势，为搭建这个平台创造更好条件。”

吹尽狂沙始见金

华福的脱胎换骨，只是省属国有及国有控股企业改革的一个篇章。我省国企改革所取得一系列成果，为“改革”这个常谈常新的话题提供了有益的注脚。

经过几年的努力，我省国有企业的面貌得到了极大改善，整体实力显著提升。２００７年，省国有及国有控股企业实现增加值５１７亿元，增长１３．６％。省属国有企业在经济社会发展中的骨干和带动作用日益凸显。

省发展和改革委有关负责人表示，目前我省国企改革已实现三个转变。一是从一个或几个部门抓，转变成各级党委、政府的中心工作之一，党政主要领导亲自抓；二是从注重单个国有企业改革为主转变为国有经济优化布局和国有企业重组，从整体上搞活国有经济；三是从转机建制为主逐步转向深层次的产权制度改革，实行制度创新。

当前，好字当头成为国企改革的方向和亮点。越来越多的国企注重推进循环经济，通过节能减排，加强环境保护，促进发展方式向内涵集约型转变。

全省最大的钢铁企业三钢集团近几年的一组数字让人寻味。２００５年产钢３００万吨，吨钢综合能耗为６４０公斤标煤；２００６年产钢３１８万吨，吨钢综合能耗降至５３９．２公斤标煤。２００７年上半年，三钢集团的废气、废水和固体废弃物等排放合格率均为１００％。

华福也在节能减排方面动作频仍。作为投资公司，华福对参与环保提出了“三不”与“三服务”的原则，即“不与政府职能部门争权，不与烟气脱硫企业争利，不与专家教授争名”，“为减排企业提供资金配套融资服务、项目技术对接服务、技术人才引进推介服务”。在对今年全部有二氧化硫减排“上榜”任务的省属企业进行摸底调查的基础上，华福对这些生产企业减排项目所需资金定下了２０％自筹、８０％由华福协调筹措的方案。丁仕达说：“投资讲究回报，但把资金用于支持节能减排，回报难以用一般的经济价值考量，从企业公民的角度来说，这种投资方向，对于华福而言同样具有里程碑意义。”

制度创新助力“巡视反腐”

“寻虎找蝇”措施的公布，传递出中央反腐务求实效的坚定意志，也标注了党务公开的新刻度，极大增强了中央纪委巡视工作的透明度与公信力

听取汇报、列席会议、受理来信来电来访、召开座谈会、个别谈话、调阅资料、民主测评、走访调研??近日，中央纪委在其官方网站详解中央巡视组工作流程图和主要工作方式，引发高度关注。“寻虎找蝇”，既彰显出中央反腐利剑高悬的坚定决心，更呼应了公众对“巡视反腐”成果的新期待。

作为党章规定的一项制度，巡视是加强党建的重要举措，也是从严治党、维护党纪的有效手段，对完善党内监督的意义不言而喻。长期以来，由于巡视工作本身的特点，巡视组的人员组成、工作方式、巡视内容，与普通人的生活相去甚远，难免给人以距离感、陌生感。正因此，此次公布巡视工作的具体方式与步骤，不仅传递出反腐务求实效的坚定意志，也标注了党务公开的新刻度，必会更有利于发现问题、正风肃纪，极大增强巡视工作的透明度与公信力。

仔细观察，此次披露的“寻虎找蝇”九种主要工作方式，除了开会、座谈、受理意见等常规动作之外，不乏创新举措。例如，“列席被巡视党组织领导班子的民主生活会和述职述廉会”，旨在与当前的群众路线教育实践活动有机结合，以拓展线索来源、提高巡视效率；而面对专业性较强的问题时，“可以商请有关职能部门或者专业机构予以协助”，则体现了巡视思路的日益开放、专业指向。这些新机制、新方法，不仅由巡视工作与时俱进的内在要求所催生，也反映出中央在惩防腐败方面不断推进制度创新的努力。

无论是10个巡视组陆续晒出自己掌握的“问题清单”，还是第二轮巡视整装待发、强调对“一把手”的监督——中央巡视组的每一次动作，之所以都能引起密切关注，正在于全社会早已形成对腐败问题“零容忍”的氛围，肃贪反腐不留余地也已化为上下共识。暗度陈仓、以公帑入私囊，翻新花样大搞权钱交易，挖空心思进行利益输送??凡此种种，不只损害公共利益、伤及群众感情，更侵蚀党的肌体、动摇执政基础，堪称“全民公敌”。在这个意义上，构建制度、依靠制度，不断强化对权力运行的制约和监督，着力健全惩防腐败的立体体系，建立起不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制和不易腐的保障机制，才是治本之策，才能从根本上遏止腐败滋生蔓延。

物必先腐，而后虫生。巡视组是中央的“千里眼”、“顺风耳”，其运行的日益规范化、科学化，体现出把权力关进制度笼子的决心和智慧。常态且长效的“巡视反腐”，必能抓早抓小、形成震慑，避免跑风漏气，不让腐败分子有立足之地

制度创新工作计划

制度创新：反腐败的根本途径

企业制度创新存在的必要性

降低成本 制度创新

论人大制度创新